Die Stärken und Schwächen des föderalen Systems

Für die Gesundheitsämter – hier Containment-Scouts bei der Arbeit – gelten unterschiedliche Standards. (Frank Thomas Koch)

„Der Föderalismus in Deutschland ist mehr als ein staatliches System, er bildet die dezentrale kulturelle und wirtschaftliche Struktur des Landes ab und wurzelt tief in der Tradition“, heißt es auf dem Online-Portal deutschland.de, das in Zusammenarbeit mit dem Auswärtigen Amt betrieben wird. Hat sich die föderale Struktur in der Coronakrise bewährt? Fragt man die Regierungschefs von Bremen und Niedersachsen, Andreas Bovenschulte und Stephan Weil (beide SPD), dann ist das so. Bremer Wissenschaftler und Wirtschaftsvertreter äußern sich differenzierter, teilweise auch sehr kritisch.

Der Politikwissenschaftler Frank Nullmeier befasst sich schwerpunktmäßig mit Ungleichheit und Sozialpolitik. Grundsätzlich sei Bundesstaatlichkeit eine „demokratisch überzeugende Verteilung staatlicher Aufgaben“ – doch in seiner aktuellen Gestalt habe der bundesdeutsche Föderalismus bei der Bekämpfung der Corona-Pandemie vielfältig versagt. „Es ist nicht nachzuvollziehen, wenn bei gleicher Pandemielage 16 verschiedene Regeln herrschen, oft noch mehr, wenn die Verantwortung auf die Kreise verlagert wird“, kritisiert Nullmeier. Das schade der Akzeptanz der Corona-Bekämpfung insgesamt: „Die Länder verspielen das Vertrauen, sie schaffen durch Sonderregelungen Komplexität, wo einfache und klare Regeln für alle erforderlich wären.“

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Wissenschaftliche Umfragen stützen diesen Befund. Im Rahmen des Gemeinschaftsprojekts Cosmo (siehe Kasten) werden alle zwei Wochen gezielte Stichproben-Befragungen zur Coronakrise erhoben, mittlerweile sind Nummer 33 und 34 veröffentlicht. Danach fänden 74 Prozent ein deutschlandweit einheitliches Vorgehen wünschenswert, sogar 79 Prozent wollen längerfristige Lösungen. Unterdessen ist das Vertrauen in die Regierung gesunken: Hatten dies im vorigen April noch 58 Prozent, so waren es Ende Januar nur noch 41 Prozent.

Wie Nullmeier empfehlen auch die Autoren des Cosmo-Konsortiums: „Regeln sollten einfach und einheitlich sein, Strukturen das gewünschte Verhalten erleichtern.“ Dem hält der Wirtschaftswissenschaftler André Heinemann entgegen, dass gerade die Offenheit des föderalen Systems dafür gesorgt habe, dass Deutschland hinsichtlich der aktuellen Pandemie-Zahlen „im internationalen Vergleich gut bestehen kann.“ Das gelte auch für das Wirtschaftswachstum 2020 und den Arbeitsmarkt. Akute Hilfsmaßnahmen wie Kurzarbeitergeld oder der Konjunkturstützungsfonds seien sehr zügig abgestimmt worden.

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Positiv hebt Heinemann hervor, dass „der Freiraum bestand, auch auf regionalspezifische Entwicklungen mit abweichenden Maßnahmen reagieren zu können“. Die Handelskammer sieht es ähnlich: „Insgesamt lassen sich Regelungen auf Länderebene leichter umsetzen als das in einem nicht-föderalen System möglich wäre“, sagt Präses Janina Marahrens-Hashagen. „Eine föderale Ordnung kann lokale Krisen früher erkennen und versuchen, deren Folgen möglichst wirkungsvoll zu überwinden.“

Nullmeier überzeugt das nicht. Infektionsschutz müsse man zur Bundesaufgabe machen: „Er kann nicht wie beim Polizeirecht als Gefahrenabwehr in der Kompetenz der Länder liegen.“ Allerdings ist dem Professor auch klar, dass die Länder solch einer Kompetenzverschiebung im Bundesrat nicht zustimmen würden. Deshalb spricht er von einer „Politikverflechtungsfalle“.

Kritisch sehen beide Wissenschaftler die aktuell praktizierte Lösung, das staatliche Krisenmanagement einem Gremium aus Länderchefs, Kanzlerin und einigen Bundesministern zu überlassen. „Ein informelles Gremium, welches kein Verfassungsorgan und auch keinen Teil der Gesetzgebung darstellt“, betont Heinemann. „Die Koordination der Ministerpräsidenten mit der Bundeskanzlerin hat versagt“, findet Nullmeier. Dem Gremium sei es seit vorigem März nicht gelungen, ein bundesweit einheitliches Verwaltungshandeln zu organisieren.

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Heinemann wiederum bedauert, dass das, was eigentlich ein großer Vorteil des Föderalismus sei, nicht effektiv genutzt werde: die Möglichkeit, leicht unterschiedliche Verfahren und Maßnahmen auszuprobieren. Der Ökonom empfiehlt eine zentrale Organisation, um das Wissen aus den Regionen zu sammeln, aufzubereiten und daraus allgemein verbindliche Verfahren zu entwickeln.

Dafür freilich müssten erst einmal die Grundlagen geschaffen werden, etwa bei der Digitalisierung, wie Heinemanns Kollege Nullmeier anmerkt. „Mit dem Onlinezugangsgesetz sollten die Administrationen über die Ländergrenzen hinweg mit einheitlichen Online- und Softwarelösungen versehen werden. Dieser Prozess, in dem Bremen eine besondere Vorreiterrolle eingenommen hat, konnte bisher seine Ziele nicht annähernd erreichen.“

Zumindest an zwei Stellen fordern also beide Wissenschaftler eine Zentralisierung: Heinemann bei der Wissensaufbereitung, Nullmeier bei den Regeln zum Infektionsschutz. Auch Heinemann will klarere bundesstaatliche Mindeststandards, etwa für die Gesundheitsämter.

Zur Sache

Das Cosmo-Projekt

Cosmo ist die Abkürzung für „Covid-19 Snapshot Monitoring“. Das ist ein Gemeinschaftsprojekt der Universität Erfurt, des Robert-Koch-Instituts (RKI), der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, des Leibniz-Instituts für Psychologie, des Science Media Center, des Bernhard-Nocht-Instituts für Tropenmedizin und des Yale Institute for Global Health. Neben diesen Forschungspartnern beteiligen sich die Klaus-Tschira-Stiftung und das Bundesland Thüringen an der Finanzierung. Ziel des Projektes ist es laut Eigendarstellung, „wiederholt einen Einblick zu erhalten, wie die Bevölkerung die Corona-Pandemie wahrnimmt“. Alle 14 Tage werden dafür deutschlandweit jeweils rund 1000 Erwachsene befragt. Sie werden so ausgewählt, dass sie die Allgemeinbevölkerung proportional für die Merkmale Alter, Geschlecht und Bundesland abbilden (nicht probabilistische Quotenstichprobe). Die veröffentlichten Zusammenfassungen, zu finden im Internet unter https://projekte.uni-erfurt.de/cosmo2020/web/ enthalten neben den Befunden auch Empfehlungen für Kommunikationsmaßnahmen und Berichterstattung, um korrektes Wissen anzubieten und Falschinformationen vorzubeugen.