Für die Arbeit in die Stadt fahren

Welche Folgen das Steuer-Pendeln für Bremen hat

Durch das Wohnsitzprinzip geht Bremen Lohnsteuer verloren. Das wird zum Großteil durch den Länderfinanzausgleich kompensiert, aber laut Professor André W. Heinemann gibt es vor allem „optische Nachteile“.
30.12.2019, 05:30
Lesedauer: 4 Min
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Welche Folgen das Steuer-Pendeln für Bremen hat
Von Peter Hanuschke
Welche Folgen das Steuer-Pendeln für Bremen hat

Durch Pendler geht Bremen Lohnsteuer verloren. Die wird durch den Länderfinanzausgleich aber größtenteils kompensiert.

Frank Thomas Koch

Das Mercedes-Werk in Sebaldsbrück ist Bremens größter privater Arbeitgeber. Dass nur etwa die Hälfte der circa 12.000 Arbeitnehmer auch ihren Wohnsitz in der Hansestadt haben, ist dabei ein typisches Stadt-Umland-Problem. Bremen geht dadurch Lohnsteuer verloren. Wobei allerdings ein Großteil nachträglich durch den Länderfinanzausgleich kompensiert wird. Bis dahin wird zwischen den Bundesländern viel verrechnet, weil Berufspendler, ob sie nun ein- oder auspendeln, überall in Deutschland zu finden sind. Außerdem nehmen größere in Deutschland tätige Unternehmen nicht selten zentrale Lohnabrechnungen vor, weshalb es auch dadurch zu einem Auseinanderfallen von Arbeitsort und Lohnsteuerabrechnung kommt.

Die Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin sind mit ihrem relativ hohen Anteil an Einpendlern massiv von dieser Problematik betroffen, da die Lohnsteuer letztlich dem Wohnsitz der Arbeitnehmer zugeordnet wird, was in der Fachsprache als „Steuerzerlegung“ bezeichnet wird. Der Länderfinanzausgleich sei zwar ein vernünftiges und notwendiges Instrument, um die Steuereinnahmen der Bundesländer auszugleichen, sagt Professor André W. Heinemann. Doch gerade für Bremen habe aus der Lohnsteuerverteilung nach dem Wohnsitzprinzip im Rahmen des Länderfinanzausgleichs vor allem „optische Nachteile“.

Die „optischen Nachteile“ entstünden, weil Bremens Finanzkraft eigentlich wesentlich stärker sei, als es den Anschein durch den Länderfinanzausgleich mache – weil Bremen da immer zu den Nehmerländern zähle, die am meisten aus diesem Umverteilungstopf bekämen, sagt Heinemann. Neben seiner Professur an der Bremer Universität ist Heinemann Leiter der „Abteilung III: Regionalentwicklung und Finanzpolitik“ am Bremer Institut Arbeit und Wirtschaft – einer fast 20 Jahre alten Kooperationseinrichtung der Universität und der Arbeitnehmerkammer Bremen. „Bremen sieht dadurch optisch viel schwächer aus, als es das Land in Wirklichkeit ist.“

Das sei auch ein finanziell messbarer Nachteil, aber vielleicht noch bedeutsamer ein weicher Faktor, der durchaus Wirkung habe, sagt Heinemann. „Wenn man immer als Nehmerland in Deutschland wahrgenommen wird, entsteht ein negatives Image.“ Das habe, auch wenn das nicht messbar sei, Einfluss auf die politische Durchsetzungskraft, wenn es um Bremer Interessen innerhalb Deutschlands gehe. „Mit der eigentlich in Bremen erwirtschafteten Finanzkraft im Rücken, wäre sicherlich ein viel selbstbewussteres Auftreten denkbar.“

Die Lohnsteuer wird dem Wohnsitz zugerechnet

Das schlechtere Image von Bremen hängt vor allem mit der Gemeindefinanzreform von 1969 zusammen. Seitdem wird die Lohnsteuer dem Wohnsitz zugerechnet, also in Lilienthal, Stuhr, Osterholz-Scharmbeck oder anderen niedersächsischen Umlandgemeinden, aus denen der Großteil der etwa 120.000 Einpendler kommt. Wobei die Lohnsteuer nicht „direkt“ am Wohnsitz gezahlt wird. Das wird im Zuge des Länderfinanzausgleichs über die sogenannte Lohnsteuerzerlegung vom „Arbeitsplatz“-Finanzamt – die Lohnsteuer wird vom Arbeitgeber abgeführt – ans „Wohnsitz“-Finanzamt transferiert.

Zusätzlich wird die veranlagte Einkommensteuer, beispielsweise von Unternehmern, die in Bremen tätig sind, ebenfalls an ihren Wohnorten im Bremer Umland gezahlt. Hier wird erst gar keine Zerlegung benötigt, Wertschöpfung und Wohnsitz fallen direkt auseinander. Von den lokal angefallenen Lohn-und Einkommensteuereinnahmen erhält der Bund 42,5 Prozent, die Länder erhalten 42,5 Prozent und die Gemeinden 15 Prozent, wobei eben der Wohnsitz des Steuerpflichtigen entscheidend ist. 2018 seien etwa 600 Millionen Euro im Rahmen der Lohnsteuerzerlegung aus Bremen abgeflossen, sagt Heinemann.

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Da aber auch der Bund davon einen Großteil erhält, liegt der eigentliche Verlust bei mehr als 340 Millionen Euro, wobei über den Länderfinanzausgleich ein Großteil davon eben wieder zurückkomme. Alternativen zur bisherigen Lohnsteuerzerlegung, das haben Gutachten und Studien schon gezeigt, könnten für Bremen zu Mehreinnahmen von 40 bis 50 Millionen Euro führen. Mit diesem Geld wäre Bremen zwar nicht schuldenfrei, aber ärgerlich sei das bisherige System trotzdem.

Was beim Länderfinanzausgleich über die Einwohnerwertung berücksichtigt werde, seien die Konsumpendler, sagt Heinemann. Sie zahlen in Bremen keine Lohn- und Einkommenssteuer, nutzen aber die Infrastruktur wie Krankenhäuser, Theater, Museen, die Universität oder das Weserstadion. Hier löst der Länderfinanzausgleich dieses Stadtstaatenproblem mit einer Gewichtung der Bevölkerung, wodurch mehr Finanzausgleichszahlungen an die Stadtstaaten fließen. Für Bremen ist im Länderfinanzausgleich jeder zusätzliche Einwohner aktuell 5500 Euro „wert“. Da von Bremen aus in den vergangenen Jahrzehnten mehr Einwohner ins niedersächsische Umland gezogen seien, als umgekehrt, mache sich diese Entwicklung so nun finanziell negativ bemerkbar. Zudem gehörten diejenigen, die „rausgezogen“ seien, in der Regel zu dem Kreis, dessen durchschnittlicher Bruttomonatsverdienst über dem Durchschnitt liege.

Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen

„Einen genauen Steuerausfall bezogen auf die Pendlerinnen und Pendler können wir nicht beziffern„, sagt Gerald Heere, Leiter des Senatorenbüros für Finanzen. “Es gilt aber, dass die steuerlichen Mehreinnahmen – einschließlich Bundesstaatlicher Finanzausgleich – jedes zusätzlichen Einwohners etwa 5500 Euro pro Jahr betragen.„ Eine Reform der Steuerverteilung sei derzeit nicht angezeigt. Im Rahmen der Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen habe es einen Gesamtkompromiss gegeben, der keine Änderungen an den Regeln zur Steuerzerlegung vorsah. “Für Bremen war dieser Gesamtkompromiss ausgewogen, daher haben wir ihn auch mitgetragen und stehen dazu.“

Künftig wird der Begriff Länderfinanzausgleich durch den Begriff Finanzkraftausgleich ersetzt. Ab 2020 wird jedes Bundesland zulasten des Bundes mehr Geld erhalten.

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