Der Parlamentarische Rat hat mit dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) eine mächtige Institution geschaffen, deren Aufgabe keine geringere ist, als das Grundgesetz zu schützen. Die Richter in den roten Roben, können, wann immer sie angerufen werden, Gesetze, die ihnen verfassungswidrig erscheinen im Papierkorb verschwinden lassen, und sie haben von dieser Möglichkeit im Laufe der vergangenen 68 Jahre nicht selten Gebrauch gemacht.
Rechtsmittel gegen die Entscheidungen aus Karlsruhe gab und gibt es nicht. Das Gericht entscheidet endgültig. Das brachte ihm naturgemäß nicht nur Freunde ein. Adenauers Projekt eines Regierungsfernsehens zum Beispiel wurde von Karlsruhe 1961 ohne viel Federlesens kassiert. Der Grund: Da Rundfunkgesetzgebung Sache der Länder ist, fehlte der Bundesregierung schlicht die Kompetenz, ein solches Regierungsfernsehen zu gründen.
Ruppige Sozialdemokraten
Nun war Adenauer nicht der Mann, der sich einfach etwas untersagen ließ. Er erklärte, sein Kabinett habe einstimmig entschieden, dass das Urteil „falsch“ sei. Der damalige BVerfG-Präsident, Gerhard Müller, machte den Kanzler ungerührt darauf aufmerksam, dass kein Verfassungsorgan befugt sei zu entscheiden, dass ein Spruch des BVerfG nicht der Verfassung entspreche. Letzte Instanz ist letzte Instanz. Damit war die Sache vom Tisch.
Deutlich ruppiger als Altkanzler Adenauer gingen Anfang der 1970er-Jahre die Sozialdemokraten zu Werke: Man werde sich „von den acht Arschlöchern in Karlsruhe die Ostpolitik nicht kaputt machen lassen“, schallte es von Bonn aus in Richtung BVerfG. Die Äußerung wird Horst Ehmke zugeschrieben, streitbarer Rechtsprofessor und damals der mächtige Chef des Bundeskanzleramtes unter Willy Brandt.
Anders als seine Vorgänger von der CDU, die dem Osten die kalte Schulter gezeigt hatten, setzte der erste sozialdemokratische Kanzler darauf, die Beziehung zur DDR auf eine vertragliche Grundlage zu stellen – und gegen eben diesen Grundlagenvertrag klagte auf Drängen des damaligen CSU-Vorsitzenden Franz Josef Strauß das Land Bayern vor dem BVerfG.
Es zeigte sich, dass Ehmke sich die Aufregung hätte sparen können. Die Richter bewerteten die Verträge als verfassungskonform. Immerhin nutzten sie die Gelegenheit für einen Zusatz, in dem sie feststellten, „dass die Wiedervereinigung ein verfassungsrechtliches Gebot sei, das alle Verfassungsorgane verpflichtet, auf die Erreichung dieses Ziel hinzuwirken“.
Für alle verbindliche Entscheidungen
Genau in solchen Zusätzen steckt der Treibstoff, der Politiker aus allen Lagern immer wieder auf die Bäume brachte. Denn die roten Richter beließen es von Anfang an nicht dabei, verfassungsrechtliche Fragen mit Ja oder Nein, „verfassungskonform“ oder „verfassungswidrig“ zu beantworten. Sie legen das Grundgesetz aus, sie deuten es, und sie schaffen damit Linien über die aktuellen Entscheidungen hinaus, an denen entlang und zwischen denen sich die Politik zu bewegen hat.
Sie haben damit nicht nur Veto-, sondern auch Weisungsbefugnisse. Damit sind sie tatsächlich nicht nur die letztinstanzlichen Schiedsrichter, die über die Einhaltung der Regeln des politischen Spiels zu wachen haben, sondern sie spielen selbst aktiv mit. Als höchstes Gericht des Bundes, als Verfassungsorgan und Kontrolleur der Verfassungsmäßigkeit politischer und juristischer Prozesse trifft das BVerfG Entscheidungen, die für alle verbindlich sind.
Soweit diese Entscheidungen die Verfassungsmäßigkeit von Bund- und Ländergesetzen betreffen, haben sie sogar Gesetzeskraft und werden im Bundesgesetzblatt verkündet. Von mehr als 230 000 Verfahren, die das BVerfG seit seiner Gründung im Jahre 1951 erledigt hat, waren 227 000 Verfassungsbeschwerden. Das heißt: Es gibt im Grundgesetz praktisch keinen Artikel mehr, zu dem keine interpretierende Entscheidung des Verfassungsgerichts vorläge.
Ruf der "Nebenregierung"
Dabei haben die Richter nicht einmal eine eigene Hausmacht. Weder können sie die Polizei noch einen Gerichtsvollzieher losschicken, um ihre Entscheidungen durchzusetzen. Das Verfassungsgericht bezieht seine Autorität und letztlich seine Macht allein aus ihrem Verfassungsauftrag und der Art, wie es ihn umsetzt. Die beiden Senate können nicht aus eigener Einsicht tätig werden, sondern nur dann, wenn sie angerufen werden. Nur ein Bruchteil aller in Karlsruhe eingereichten Verfassungsklagen werden überhaupt zugelassen, aber wenn die Verfassungsrichter entscheiden, hat dies in aller Regel weitreichende und in die Zukunft weisende Wirkung, denen sich weder Politik noch Verwaltung oder Rechtsprechung entziehen können.
Es ist dieser Effekt, der dem BVerfG den Ruf der „Nebenregierung“ und des „Obergesetzgebers“ eingebracht hat. Von der „Entmächtigung des Parlaments“ war die Rede, sogar von der „Usurpation (widerrechtliche Inbesitznahme, Red.) evidenter Aufgaben des Gesetzgebers“. Sogar die Bezeichnung „Karlsruher Konterkapitäne“ wurde benutzt.
Bisweilen konnte der Eindruck entstehen, dass die roten Richter die Politik vor sich her treiben. 2013 standen die Rechte homosexueller Lebensgemeinschaften auf der Tagesordnung. Das BVerfG erklärte aufgrund einer Klage die Beschränkungen beim Adoptionsrecht für homosexuelle Lebenspartner für verfassungswidrig. Homosexuelle, die in einer eingetragenen Partnerschaft leben, dürfen nach der Entscheidung des Gerichts ein von ihrem Partner zuvor angenommenes Kind adoptieren. Es verstoße gegen das Recht auf Gleichbehandlung, schwulen oder lesbischen Lebenspartnerschaften etwas zu verwehren, was Ehepaaren erlaubt sei, hieß es in der Begründung aus Karlsruhe.
Verfassungsgericht erfüllt eine Schanierfunktion
Damit war die Tür weit offen für das unmittelbar benachbarte Thema der steuerlichen Benachteiligung von gleichgeschlechtlichen Lebenspartnern – etwas, worüber die Unionsparteien tief zerstritten waren. Einmal mehr ging die Politik in die Offensive gegen das Karlsruher Gericht: Das Urteil gebe „die gesellschaftliche Notwendigkeit und Realität nicht richtig wieder“, wetterte CSU-Chef Horst Seehofer, während die damalige CDU-Abgeordnete Erika Steinbach die Frage „Wer schützt eigentlich unsere Verfassung vor den Verfassungsrichtern?“ in den Raum stellte.
Die so Gescholtenen zeigten sich davon völlig unbeeindruckt: Sie erklärten bereits drei Monate später auch die Ungleichbehandlung von eingetragenen Lebenspartnerschaften und Ehen beim Ehegattensplitting für verfassungswidrig. Der Gesetzgeber hatte einmal mehr seine Schularbeiten zu machen.
Ist also der Verfassungshüter zum politischen Steuermann geworden? Auch wenn Juristen, wie der Bremer Staatsrechtler Ulli Rühl die Frage nicht eindeutig mit Ja beantworten, ist ihre Berechtigung nicht von der Hand zu weisen. Wer als Verfassungsorgan die Verfassung deutet, interpretiert und schützt, agiert und wirkt automatisch politisch.
Das Verfassungsgericht erfüllt mit seinen Aufgaben eine Scharnierfunktion zwischen dem Grundgesetz und der gesellschaftlichen und politischen Entwicklung des Gemeinwesens. Das muss so sein, denn ohne diese Funktion wäre die Verfassung nach 70 Jahren ein alter Schinken von nur noch historischem Wert.
Und da die Verfassungsrichter letztinstanzlich urteilen, über sich sozusagen nur noch den Himmel haben, gilt, was Charles Evans Hughes, der Chef des obersten US-Gerichtshofes, des Supreme Court, schon 1907 festgestellt hat: „The constitution is what the judges say it is – die Verfassung ist genau das, wovon die Richter sagen, dass sie es sei“.
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