Wirtschaftswissenschaftler im Gespräch „Man könnte viel mehr machen, als passiert“

Für eine deutlich höhere Bepreisung von Kohlendioxid (CO2) spricht sich der Oldenburger Wirtschaftsprofessor Carsten Helm aus. Am Montag erklärt er im Hanse-Wissenschaftskolleg Delmenhorst, warum.
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„Man könnte viel mehr machen, als passiert“
Von Andreas D. Becker

Das Klimapaket der Bundesregierung ist auf den Weg gebracht. Sind Sie zufrieden mit den Hausaufgaben, die die Bundesregierung gemacht hat?

Carsten Helm: Ja und nein. Das hängt immer davon ab, welche Erwartungen man hatte – und die waren sehr hoch. Gemessen daran war das Ergebnis sehr enttäuschend. Wenn man dagegen betrachtet, wie die Klimapolitik vorher aufgebaut war, und nun schaut, welche Institutionen neu geschaffen wurden, ist zum Beispiel der Einstieg in die CO2-Bepreisung positiv zu bewerten. Auch wenn die Sätze viel zu niedrig sind.

„CO2-Steuer, Emissionshandel und Co.: Was kann die Klimapolitik eigentlich bewegen?“ ist Ihr Vortrag kommende Woche Montag am Hanse-Wissenschaftskolleg überschrieben. Aus Ihrer Sicht ist eine CO2-Abgabe also unumgänglich?

Unter Ökonomen ist es eigentlich einhelliger Konsens, dass die Bepreisung von CO2-Emissionen ein, wenn nicht das wesentliche Instrument der Klimapolitik sein sollte.

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Warum?

Wir sind gewöhnt, dass knappe Ressourcen Geld kosten. Auch die Aufnahmefähigkeit der Atmosphäre für CO2 ist eine knappe Ressource. Insofern ist es eigentlich der Normalfall, dass man für deren Nutzung bezahlen müsste. Das Erstaunliche ist eher, dass wir sie bisher umsonst nutzen. Der Grundgedanke von einheitlichen Preisen pro CO2-Einheit ist, dass die Emissionen dort vermieden werden, wo es am günstigsten ist. Dass wir versuchen, unsere Klimaziele auf möglichst effiziente Weise zu erreichen, sollte dabei gesellschaftlicher Konsens sein.

Glauben Sie, dass eine große gesellschaftliche Bereitschaft existiert, eine CO2-Bepreisung in Kauf zu nehmen, auch wenn es die Bereiche Mobilität und Wärmeerzeugung fürs Eigenheim betrifft, wenn es also alle unmittelbar betrifft?

Es kommt immer darauf an, wie man fragt. Fragt man abstrakt, gibt es eine sehr große gesellschaftliche Akzeptanz für eine striktere Klimapolitik. Wenn man dann konkreter wird und den Leuten auch sagt, wie sie davon betroffen sind, ist die Akzeptanz naturgemäß immer geringer, weil die meisten denken: Warum soll gerade ich dafür zahlen und nicht mehr die anderen? Deswegen halte ich es für essenziell, dass eine CO2-Bepreisung durch andere Maßnahmen zum Ausgleich sozialer Härten begleitet wird. Ich bezweifle aber, dass das mit dem aktuell verabschiedeten Klimapaket besonders gut gelingt.

Wo sehen Sie Probleme?

Die Höhe der Steuer ist mit zehn Euro pro Tonne CO2 am Anfang so gering, dass man sie kaum wahrnimmt. Dadurch wird ein Liter Benzin lediglich um drei Cent teurer. Und die 35 Euro, die bis 2050 geplant sind, bedeuten einen Aufpreis von zwölf Cent pro Liter Benzin – das entspricht etwa der Schwankung, die wir jeden Tag erleben.

Das klingt eigentlich so, als wenn es keiner Ausgleichsmechanismen bedürfte. Trotzdem sind diese von der Regierung vorgesehen.

Das Hauptinstrument zum Ausgleich ist die Erhöhung der Pendlerpauschale. Nur funktioniert die Pendlerpauschale als Steuerrückerstattung. Das heißt: Je höher das Einkommen, desto höher der Steuersatz, desto mehr Geld bekommt man über die Pendlerpauschale zurückerstattet. Die Bevölkerungsgruppen, die man eigentlich entlasten will, erreicht man damit zwar auch, aber deutlich stärker profitieren relativ gut verdienende Bürger.

Was könnte man stattdessen machen?

Eine Alternative wäre, die Einnahmen aus der CO2-Steuer pro Kopf an die Bürger zurückzuverteilen. Das ist aus ökonomischer Sicht naheliegend, denn wir haben eine knappe Ressource, an der jeder die gleichen Ansprüche haben sollte. Das wiederum spricht für die Pro-Kopf-Rückerstattung, von der profitieren relativ zum Einkommen Schlechtverdiener wesentlich besser als Gutverdiener. In der Schweiz beispielsweise werden die Einnahmen aus der CO2-Steuer – dort sind es knapp 100 Euro – zu zwei Dritteln pro Kopf umverteilt an die Bürger.

Sie sagen aber, die Regierung müsste die CO2-Emissionen deutlich höher bepreisen, um einen spürbaren Steuerungseffekt zu erzielen?

Genau. Man müsste dabei aber zwischen zwei Maßnahmen unterscheiden. Einmal geht es um Verhaltensmaßnahmen. Die Politik möchte mit der Steuer das Verhalten der Bürger beeinflussen, sodass sie zum Beispiel ihr Auto weniger nutzen und öfter – wenigstens kurze Strecken – mit dem Fahrrad fahren oder öffentliche Verkehrsmittel verwenden.

Was wäre der andere Hebel?

Das Zweite sind Investitionsentscheidungen: Es geht also darum, dass jemand beim nächsten Kauf ein effizienteres Auto mit weniger PS und weniger Verbrauch oder sogar ein E-Auto anschafft oder auch vermehrt mit der Bahn fährt. Wenn wir auf die Investitionen schauen, reden wir über langfristige Entscheidungen, was wiederum dafür spricht, den CO2-Preis sukzessive und nicht gleich sehr stark zu erhöhen. So wird sowohl der Industrie als auch den Konsumenten genug Zeit gegeben, um beim nächsten Investitionszyklus die Entscheidung an die neuen Rahmenbedingungen anzupassen, weil jeder weiß, dass der Steuersatz in Zukunft substanziell steigen wird. Insofern bereitet mir weniger der Einstiegspreis von zehn Euro Bauchschmerzen, sondern eher der relativ geringe Anstieg bis 2026. Das bedeutet: Wenn Deutschland seine Klimaziele erreichen will – und das muss es eigentlich, weil sonst hohe Strafzahlungen drohen –, müssen die Steuern nach 2026 sehr stark ansteigen.

Sie sprechen sich auch für den bereits existierenden Emissionshandel aus. Wie lässt sich Klimapolitik darüber steuern?

Prinzipiell sind Emissionshandel und Steuer als Steuerungselemente komplementär zu betrachten. Mit der Steuer setzt man einen Preis fest und hofft, dass die Konsumenten weniger CO2 konsumieren. Beim Emissionshandel legt man direkt das Umweltziel fest. Wir haben über die deutsche und die EU-Klimapolitik Ziele für CO2-Emissionen in den kommenden Jahren bis hin zur CO2-Neutralität im Jahr 2050 definiert. Man kann entsprechend dieser festgelegten Menge Zertifikate ausgeben und diese frei handelbar machen. Das wiederum führt dazu, dass die Emissionen dort vermieden werden, wo sie am kostengünstigsten vermieden werden können.

Und das funktioniert?

Der Emissionsrechtehandel ist aus meiner Sicht recht erfolgreich. Er wurde allerdings lange Zeit kritisiert, weil die Preise recht gering waren. Die Grundidee beim CO2-Emissionsrechtehandel ist ja, dass man das CO2-Ziel festlegt und dieses dann auch erreicht. Und genau das ist passiert. Es war übrigens leichter, als man dachte, entsprechend waren die Preise niedriger, als man am Anfang antizipiert hat.

Wenn die über den Emissionsrechtehandel definierten Ziele sehr leicht zu erreichen waren, ist das mit dem Erfolg auch nicht so schwer.

Der Emissionsrechtehandel erfasst die Sektoren Elektrizitätserzeugung und besonders energieintensive Industrien – und in diesem Bereich ist die CO2-Reuktion deutlich höher als zum Beispiel im Bereich Verkehr und Mobilität, in dem man auf andere Instrumente gebaut hat, ausgefallen.

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Aus Ihrer Sicht wäre es angezeigt, den Emissionsrechtehandel auf andere Gebiete zu übertragen?

Ideal wäre es, das bestehende Emissionsrechtehandelssystem in der EU auf alle Sektoren auszudehnen. Dann wüsste man, dass man die Reduktionsziele erreicht, und man hätte gleichzeitig ein Instrument, das effizient funktioniert, sodass die Vermeidungskosten gesamteuropäisch möglichst gering sind. Wenn man dies noch mit Maßnahmen zum Ausgleich sozialer Härten begleitet, wäre das aus meiner Sicht optimal.

Aus Teilen der Politik wird argumentiert, man müsste die Bürger vor allem motivieren, ihr Verhalten zu ändern, und sie nicht mit weiteren Abgaben ärgern. Wie sehen Sie das?

Ich denke, wir benötigen beides. Wir sollten schon versuchen, die Bürger zu ermuntern, von sich aus ihren Konsum zu überdenken. Und ich glaube, dass das auch Spaß machen kann. Fahrradfahren zum Beispiel lässt sich leicht positiv besetzen. Ich war kürzlich in Amsterdam. Und wenn man dort die Zahl der Fahrradfahrer trotz schlechten Wetters sieht, ist das schon beeindruckend. Da sind die Amsterdamer viel weiter, ohne dass sie das dort unbedingt als Einschränkung wahrnehmen. Im Gegenteil: Sie sehen es oft positiv, dass eine weniger von Autos dominierte Stadt an Lebensqualität gewonnen hat. Von daher ist es ein guter Ansatz, die intrinsische Motivation zu stärken. Wenn Sie mich aber fragen, ob das Appellieren daran ausreicht, ist meine Antwort ein ganz klares Nein.

Müssen wir uns in dem Zusammenhang auch von Wachstumsgedanken, wie wir ihn über Jahre gelernt haben, verabschieden?

Aus ökonomischer Sicht kann ich diese Wachstumsfixierung, die man oftmals in der Politik findet, nicht ableiten. Wir versuchen immer, die Wohlfahrt zu maximieren, nicht das Wachstum zu forcieren. Wenn mehr Wohlfahrt aber verlangt, klimafreundlicher zu produzieren, und wenn das dann wiederum mit weniger Wachstum einhergeht, ist das meines Erachtens auch aus ökonomischer Sicht vollkommen legitim. Wenn ich aber in den Umbau der Wirtschaft hinsichtlich erneuerbarer Energien investiere, kann sich das in Form höherer Wachstumsraten auswirken und trotzdem einen positiven Beitrag zum Umweltschutz leisten. Insofern ist nicht das Wachstum per se das Problem, sondern der zunehmende Ressourcenverbrauch.

Populistische Politiker warnen wegen ambitionierterer Klimaschutzziele vor der Deindustrialisierung des Landes.

Da wird manchmal beispielsweise im Energiesektor so getan, als wenn Industrie nur aus Kohlekraftwerken besteht. In der Windindustrie wurden in den vergangenen Jahren massiv Arbeitsplätze abgebaut. Allein 2017 waren es laut Bundesregierung mehr als 20.000, in diesem Jahr wurden laut aktuellen Zahlen bis September auch schon knapp 10.000 Arbeitsplätze in der Windindustrie abgebaut, weil der Ausbau in Deutschland aus verschiedenen Gründen sehr stark ins Stocken gekommen ist. Insofern sehen wir im Moment eher eine Deindustrialisierung der Windenergiebranche. Das steht meines Erachtens in der Öffentlichkeit viel zu selten im Fokus.

In Niedersachsen wird natürlich oft Angst mit der Autoindustrie und den Zulieferern geschürt.

Industrie besteht aber ja nicht nur aus alten Industrien, sondern auch aus neuen Industrien und aus Industrien, die in Zukunft erst noch dazukommen werden. Langfristig führt aus meiner Sicht kein Weg an der Umstellung des Mobilitätssektors auf erneuerbare Energien vorbei. Insofern haben wir da keine Wahl. Die Frage ist nur, wie man diesen Prozess angeht. Und den sollte man meines Erachtens offen und positiv angehen.

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Apropos Mobilität. Oft gehört ist auch folgende Argumentation: E-Autos bringen eh nichts, wenn wir sie mit Kohlestrom fahren. Dem widersprechen Sie.

Das ist ein komplexes Thema, denn die derzeitige Klimapolitik ist kleinteilig. Die Sektoren Elektrizität und energieintensive Industrien sind, wie gesagt, über das Zertifikatesystem gut abgedeckt. In den anderen Sektoren agiert die Politik zum Beispiel durch Flotteneffizienzstandards für Autos, durch Vorschriften für den Wohnbereich und Ähnliches. Dies führt dazu, dass wir oftmals überlappende Effekte haben, die insbesondere dadurch entstehen, dass wir fossile Energieträger durch erneuerbar erzeugten Strom ersetzen müssten, zum Beispiel bei E-Autos oder beim Umstieg auf Wärme-Pumpen oder auch Holzpelletheizungen im Gebäudebereich. Die Elektrifizierung der Sektoren Verkehr und Gebäude ist ein ganz, ganz großes Thema. Und dies hat direkte Rückkopplungseffekte auf den Emissionsrechtehandel, weil die CO2-Emissionen der Stromerzeugung über diesen Handel gedeckelt sind.

Was bedeutet das?

Wenn durch den Umstieg auf E-Autos mehr Strom verbraucht wird, der CO2-Ausstoß im Stromsektor über den Emissionsrechtehandel aber feststeht, sinken die Emissionen unabhängig davon, ob die E-Autos mit Kohlestrom oder Ökostrom fahren. Denn wenn weniger Benzin verbraucht wird, vermeiden wir den damit verbundenen CO2-Ausstoß zu 100 Prozent, während im Stromsektor keine zusätzlichen Emissionen entstehen dürfen. Ob der Strommix jetzt zu 50 oder 90 Prozent aus fossilen Quellen besteht, hat für die gesamten CO2-Emissionen also gar keine Auswirkungen.

Das klingt kompliziert.

Ich gebe Ihnen noch ein anderes Beispiel aus dem Flugverkehr. Da wurden die Kurzstrecken als besonders kritisch diskutiert. Was, wenn man sich den bestehenden Instrumentenmix nicht anschaut, auch stimmt, da man die CO2-Emissionen, die durch das Fliegen insbesondere auf der Kurzstrecke entstehen, leicht durch Züge substituieren könnte. Dadurch, dass die Flug-Emissionen im europäischen Emissionshandelssystem bereits inbegriffen sind, haben sie für die Gesamtemissionen aber keine Auswirkungen. Von daher besteht eher bei Langstreckenflügen ins außereuropäische Ausland Handlungsbedarf, da deren Emissionen nicht vom Emissionsrechtehandel erfasst werden.

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Glauben Sie, dass die Gesellschaft weit genug für die Klimapolitik ist?

Ich glaube: Ja. Ich denke, wenn die Politik die derzeitige gesellschaftliche Stimmung nutzt, dann könnte man sehr viel mehr machen, als im Moment passiert.

Das Gespräch führte Andreas D. Becker.

Info

Zur Person

Prof. Dr. Carsten Helm ist seit 2010 Wirtschaftswissenschaftler an der Carl von Ossietzky Universität Oldenburg mit dem Schwerpunkt Finanzwissenschaften.

Info

Zur Sache

Vortrag am Wissenschaftskolleg

In der Reihe Public Lecture wird Carsten Helm am Montag, 21. Oktober, zum Thema „CO2-Steuer, Emissionshandel und Co.: Was kann die Klimapolitik eigentlich bewegen?“ im Hanse-Wissenschaftskolleg sprechen. Beginn der Veranstaltung ist um 19.30 Uhr, der Eintritt ist frei.

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