70 Jahre Grundgesetz Die Verfassung, die keine sein durfte

Mit einer einseitigen Staatsgründung konnten sich westdeutsche Politiker anfreunden. Von einer echten Verfassung wollten sie nichts wissen, weil der Anspruch auf ein geeintes Deutschland verspielt gewesen wäre.
23.05.2019, 06:01
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Die Verfassung, die keine sein durfte
Von Frank Hethey

Es klang nicht gerade nach einer erfolgreichen Zwischenbilanz, was Adolf Ehlers nach knapp vier Monaten von der Arbeit des Parlamentarischen Rats zu berichten hatte. In Bonn sei „so etwas wie eine ernste politische Krise ausgebrochen“, teilte der bremische Vertreter am 30. Dezember 1948 dem zur Kur im bayrischen Oberstdorf weilenden Bürgermeister Wilhelm Kaisen mit.

Der Präsident der Versammlung, der spätere Bundeskanzler Konrad Adenauer, habe in einem Zustand begreiflicher Erregung „sehr hässliche Erklärungen“ abgegeben. „Nach all dem erscheint es mir ziemlich schwierig, die Dinge nach den Feiertagen so voranzubringen, dass wir möglichst bald das Grundgesetz verabschieden können.“ Aber er sei optimistisch und glaube noch an Überraschungen.

Ein kleiner Fingerzeig

Tatsächlich war es ein steiniger Weg bis zur Verabschiedung des Grundgesetzes vor 70 Jahren, am 23. Mai 1949. Ganz wie Ehlers vorhergesagt hatte, zogen sich die Verhandlungen in die Länge, vor allem in den ersten Monaten waren die 65 Abgeordneten immer wieder aneinandergeraten. Als der Sozialdemokrat am 20. Mai 1949 vor der Bürgerschaft für die Zustimmung zum Grundgesetz warb, machte er auch überhaupt keinen Hehl daraus. Und bemühte einen etwas eigenwilligen Vergleich, dem bei aller Genugtuung ein skeptischer Unterton anhaftete: Das Grundgesetz sei „fast ein Neunmonatskind“ geworden, das sich als Provisorium „vielleicht als lebenskräftig genug erweisen“ möge.

Was heute leicht in Vergessenheit gerät: Der Anstoß zur Formulierung einer deutschen Verfassung kam nicht etwa von den Deutschen, sondern vielmehr von den drei westlichen Besatzungsmächten USA, Großbritannien und Frankreich. Das hat Ehlers 1974 bei seiner Rede zum 25. Geburtstag des Grundgesetzes freimütig bekannt, darauf machte auch Adenauer bei der Eröffnung des Parlamentarischen Rats aufmerksam.

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Ein kleiner Fingerzeig darauf, dass die westdeutschen Länder zunächst keine übergroße Eile hatten bei der Erarbeitung einer nationalen Verfassung. Zumal sie ja auch selbst schon Landesverfassungen hatten, die als vorläufiger Ersatz einer nationalen Verfassung angesehen werden konnten, Bremen hatte sie seit Oktober 1947.

Ehlers entwarf dafür ein schönes Bild: In einer Zeit, in der das Staatsschiff gesunken war, hätten die Gemeinden und Länder als Rettungsboote die Verwaltung in Gang gehalten. Womöglich hätten diese Rettungsboote sogar noch eine Weile ohne Staatsschiff weiterfahren können. So jedenfalls die Haltung Kaisens. „Er dachte gesamtdeutsch wie nur einer“, schrieb Carlo Schmid, der SPD-Fraktionschef im Parlamentarischen Rat, in seinen Memoiren.

Die Russen blockierten Westberlin

Von voreiligen „Spekulationen über den rechten Bauriß für das künftige Deutschland“ habe Kaisen aber nichts gehalten. Doch die westlichen Siegermächte drückten aufs Tempo. Der Hintergrund: Die Spannungen mit der Sowjetunion, dem früheren Bündnispartner im Kampf gegen Nazi-­Deutschland, hatten sich seit 1947 zusehends verschärft, das Schlagwort vom Kalten Krieg machte die Runde. Ab März 1948 spitzte sich die Situation mit dem Zusammenschluss der drei westlichen Besatzungszonen zur Trizone dramatisch zu. Die wirtschaftliche Einheit war damit vollzogen, der politische Zusammenschluss in greifbarer Nähe.

Als die Russen als Antwort auf die Währungsreform ab Juni 1948 Westberlin blockierten, war der Kalte Krieg eine handfeste Realität. In dieser heiklen Situation musste den Westmächten mehr denn je an einem stabilen, demokratischen deutschen Staatswesen als Puffer gegen östliche Expansionsgelüste gelegen sein. Auch bei Kaisen zerstreute das „brutale Vorgehen“ der Sowjets in Berlin alle Bedenken. „Wenn man nicht zwangsläufig zum Werkzeug der Russen werden wollte, mußte man handeln“, schreibt er in seinen Erinnerungen.

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Doch ein neuer Staat brauchte auch eine Verfassung. Auf die Vorgaben verständigten sich die drei westlichen Mächte bei ihrer Deutschlandkonferenz in London von Februar bis Juni 1948. Als „Frankfurter Dokumente“ wurden diese Vorgaben am 1. Juli 1948 den westdeutschen Ministerpräsidenten ausgerechnet in der früheren IG-Farben-Zentrale in Frankfurt am Main überreicht, auch Kaisen war zugegen. Der wesentliche Inhalt: Eine Verfassunggebende Versammlung sollte spätestens am 1. September 1948 zusammentreten, um eine demokratische Konstitution auf föderalistischer Grundlage mit „angemessener Zentralinstanz“ zu erarbeiten.

Politiker mieden das Wort Verfassung

So sehr man in Deutschland der Rückgewinnung der vollen Souveränität entgegenfieberte, so sehr fürchtete man die Konsequenzen einer einseitigen Staatsgründung ohne Mitwirkung der östlichen Länder. „Wenn wir diesen Weststaat gründen, war uns klar, muß ein Oststaat folgen“, erinnerte sich Ehlers später. Sollte die Option auf einen gesamtdeutschen Staat bestehen bleiben, musste der provisorische Charakter des neuen Staats und seiner Konstitution unterstrichen werden (siehe Bericht Seite 11 unten). Einmal abgesehen davon, dass sich die Besatzungsmächte das letzte Wort vorbehielten, das Regelwerk musste zur Genehmigung vorgelegt werden.

Von einer wirklich freien, voraussetzungslosen Verfassungsarbeit konnte mithin in mehrerlei Hinsicht keine Rede sein. Deshalb mieden die beteiligten Politiker das Wort Verfassung wie der Teufel das Weihwasser – es war das Wort, das nicht genannt werden durfte. Darauf einigten sich die Länderchefs bereits bei der Konferenz in Koblenz im Juli 1948. Es sollte nur von einem Grundgesetz die Rede sein, nicht von einer Verfassung. Und nur von einem Parlamentarischen Rat statt einer Verfassunggebenden Versammlung. Eine symbolpolitische Sprachregelung, an der Kaisen maßgeblichen Anteil hatte.

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Für die Westmächte waren die deutschen Vorbehalte nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. Zumal es auch Widerstand gegen ein Referendum über die Verfassung gab. Der Grund: Weil nicht das ganze deutsche Volk frei hätte abstimmen können, sollten lieber nur die Landtage entscheiden. Doch die Hindernisse ließen sich schnell ausräumen, danach ging es Schlag auf Schlag. Bevor der Parlamentarische Rat zusammenkam, sollte ein 30-köpfiges Gremium mit Experten aus den westdeutschen Ländern schon mal wichtige Vorarbeit leisten.

Als Tagungsort war das idyllisch gelegene Schlosshotel Herrenchiemsee in Oberbayern vorgesehen. Bremen entsandte mit Justizsenator Theodor Spitta einen Mann, der über einschlägige Erfahrungen verfügte – bereits die bremischen Verfassungen von 1920 und 1947 trugen seine Handschrift. In knapp zwei Wochen zimmerten die Teilnehmer im August 1948 einen Verfassungsentwurf mit 149 Artikeln zusammen. Der passionierte Tagebuchschreiber fand kaum Zeit für Eintragungen, etliche Seiten blieben ganz gegen seine Gewohnheit leer.

Vertretung bremischer Interessen

„Abends nach schwerer Arbeit, die sich täglich vom Morgen bis zum Abend erstreckte u. einzelne bis tief in die Nacht dauerte, (Plenarsitzung bis 12 ½ Uhr) Abschluß der Ausschuß-Arbeiten“, kritzelte der 75-Jährige am 22. August 1948 in seinen Kalender. In die Geschichte ist die Tagung als „Verfassungskonvent von Herrenchiemsee“ eingegangen. Eine Bezeichnung, die bereits während der Tagung sehr zum Verdruss von Spitta in Umlauf kam – denn wo keine Verfassung, da auch kein Verfassungskonvent.

Gut eine Woche später dann die feierliche Eröffnung des Parlamentarischen Rats zum letztmöglichen Zeitpunkt. Bereits drei Wochen zuvor hatte die Bürgerschaft den damaligen SPD-Innensenator Adolf Ehlers, einen ehemaligen Kommunisten, als Abgeordneten bestimmt. Auch Spitta ließ es sich nicht nehmen, bei der Rückreise von einer Konferenz bei Rüdesheim in Bonn Halt zu machen. „Um 1 Uhr Eröffnungsfeier für Parlamentar. Rat. Um 3 Uhr Sitzung des Parl. Rats; Tumultscenen der Communisten“, lautete seine lakonische Notiz.

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Mit Ehlers blieb der Grandseigneur liberaler Politik auch nach seiner Abreise in Verbindung, brieflich gab er ihm gute Ratschläge bei der Vertretung bremischer Interessen. Die wurden insbesondere berührt, wenn es um das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen Bund und Ländern ging. Am 28. September 1948 schrieb Spitta an Ehlers, es sei von entscheidender Bedeutung, dass die Verwaltung der Seehäfen bei den Ländern verbleibe.

Hitzige Debatten entspannen sich auch um die Einrichtung eines gewählten Senats nach amerikanischem Vorbild. In Spittas Kalender ist unter dem Datum des 23. September 1948 zu lesen: „Mit Kaisen Chiemsee-Verfassungsfragen, besonders die Frage: ‚Bundesrat oder Senat‘?“ Aus dem Senat wurde dann nichts, weil der Bundestag als erste Kammer des Parlaments außerhalb jeder Diskussion stand und es zum Bundesrat als Ländervertretung keine Alternative gab. „Wir hätten dann also drei Körperschaften gehabt“, so Ehlers im Mai 1949 vor der Bürgerschaft.

Senat konnte auf breite Zustimmung setzen

Erstaunlich kurz kommen in seiner damaligen Rede die Grundrechte des Individuums gegenüber dem Staat, eine verbindliche Auflage der Westmächte. Freilich sollte man seine Zurückhaltung nicht mit einer geringschätzigen Meinung verwechseln. Vor der Bürgerschaft machte Ehlers klar, weshalb er zumindest die Aufnahme der klassischen Grundrechte für verzichtbar hielt: „Wir meinten in Bonn, sie gehörten nur in eine echte Verfassung hinein.“

Von nur marginaler Bedeutung ist dagegen die sogenannte Bremer Klausel, der Artikel 141 des Grundgesetzes. Dabei geht es um die Form des Religionsunterrichts in den öffentlichen Schulen.

Bei der Abstimmung über das Grundgesetz konnte der Senat auf eine breite Zustimmung setzen. Die Bürgerschaft votierte mit 77 Stimmen aus den Reihen von SPD, CDU und der Bremer Demokratischen Volkspartei (BDV) für die Annahme des Grundgesetzes. Dagegen stimmten nur neun Parlamentarier, acht von der KPD und einer von der Deutschen Partei (DP), ein DP-Abgeordneter enthielt sich.

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