70 Jahre Grundgesetz Eine Einheit aus Vielfalt

Den deutschen Föderalismus schützt eine Ewigkeitsklausel, aus gutem Grund: Er soll eine Machtkonzentration auf Bundesebene verhindern. Dennoch ist der Föderalismus unter Bürgern eher unpopulär.
23.05.2019, 06:00
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Eine Einheit aus Vielfalt
Von Silke Hellwig

Die Mütter und Väter des Grundgesetzes kannten in dieser Frage kein Vertun: Das Land lag noch in Schutt und Asche, der Anblick ein ständiges Mahnmal. Ein zentraler Punkt vor diesem Hintergrund, der auch von den Alliierten eingefordert wurde sowie auf Deutschlands Geschichte verwies: eine Beschränkung politischer Macht durch eine Staatsordnung mit starken dezentralen Ebenen. Die Bundesländer sollten ein Gegengewicht zu einer Machtkonzentration auf Bundesebene bilden. Und so heißt es in Artikel 20 des Grundgesetzes: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“

Wie ernst es den Mitgliedern des Parlamentarischen Rats war, beweist die Ewigkeitsklausel (Artikel 79, Absatz 3) – eine Bestandsgarantie für verfassungspolitische Grundsatzentscheidungen. Damit sei es selbst nach reiflichen Überlegungen und umfassenden Debatten so gut wie unmöglich, die föderalen Strukturen zu ersetzen, sagt der Verfassungsrechtler Dian Schefold, emeritierter Professor der Uni Bremen.

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Wer das gedanklich tue, opfere damit das austarierte Gleichgewicht der politischen Kräfte. Die Mitspracherechte der Länder in der Bundespolitik über den Bundesrat sowie über Ministerkonferenzen und andere Gremien sorgten dafür, dass die Frontstellungen der Parteien abgeschwächt werden und die „Parteiendemokratie in Deutschland immer pragmatisch bleiben muss“.

Nicht ohne Grund sei das innerdeutsche Organisationsprinzip Vorbild für die Europäische Union gewesen. Dort zeichne sich interessanterweise ein gegenläufiger Trend zu deutschen Vereinheitlichungsgedanken ab: In vielen zentralistischen EU-Staaten gebe es eine große Sehnsucht nach Regionalisierung. Die Regionen, die sich von ihren Nationen abzusetzen und größere Eigenständigkeit zu entfalten suchten, orientierten sich oft am Bund-Länder-Kooperationsprinzip Deutschlands. Schefold: „Wir brauchen den Föderalismus, um spezifische Interessen zu artikulieren und miteinander in Einklang zu bringen.“

Aktuell 13 unterschiedliche Koalitionen

Früher elf, heute 16 Bundesländer, mit 16 Landesregierungen unterschiedlicher politischer Farbe (derzeit in 13 unterschiedlichen Koalitionen) und 16 Landesparlamenten, die sich gegeneinander absetzen oder zusammenstehen wie die Musketiere, das bringt zwangsläufig Probleme und Reibereien mit sich. Um Geld und Einfluss wird immer wieder gerungen, Föderalismusreformen regelten Finanzen und Kompetenzen neu.

Die letzte hat nach Ansicht von André Heinemann fatale Folgen für das Grundgesetz: Um Kompromisse zu finden, sei es mit Details und Konkretisierungen überfrachtet worden, sagt der Ökonom, Professor an der Bremer Uni und Experte für bundesstaatliche und regionale Finanzbeziehungen. „Damit ist die Blaupause gelegt, künftig für jedes noch so kleine Detailproblem die Verfassung anzufassen. Das kann ihr nicht guttun.“

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Dass die föderale Struktur unbequem sein kann, auch für die Bundesregierung, zeigte sich unlängst im Streitfall Digitalpakt. Das Kabinett Merkel IV wollte Mitspracherecht gegen Geld für die digitale Aufrüstung von Schulen eintauschen. Die Länder machten dabei nicht mit. Der Vermittlungsausschuss fand einen Kompromiss, zugunsten der Länder.

„Wenn wir den Bund dafür brauchen, dass in Bremen oder in Bayern Tablets oder Smartphones für Schulen angeschafft werden, dann frage ich mich, was Länder und Gemeinden eigentlich mit ihrem Geld machen“, sagt Heinemann. Die Länder zeigten sich schwächer, als sie eigentlich sind, wenn sie den Bund um Hilfe bäten und dafür Verantwortung preisgäben. Der Bund verlange für finanzielle Zugeständnisse stets einen Gegenwert in Form von Einfluss.

"Zentralismus löst keine Probleme"

„Es gibt Felder, in denen die föderalen Strukturen besondere Probleme aufwerfen“, sagt Schefold. Dazu zählten auch die Besonderheiten der Stadtstaaten, die zu Schwierigkeiten führten, die bis heute nicht grundsätzlich überwunden seien. Die Neuordnung des Länderfinanzausgleichs habe die Finanzbeziehungen zwar vereinfacht, aber die strukturellen Probleme von Großstädten ohne Umland nicht grundsätzlich lösen können.

Zudem entspreche der neue Ausgleich nicht dem Grundgedanken des Föderalismus: Der Wegfall der horizontalen Zahlungen zwischen den Ländern habe eine zentralistische Lösung mit sich gebracht. „Der föderale Treue- und Beistandsgedanke wurde damit aufgegeben, zugunsten einer hierarchischen Zuteilung der Mittel durch den Zentralstaat.“ Das hält Schefold für problematisch.

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Auch Ministerpräsidenten haben den Eindruck, zu viel Macht abzugeben. Selbst Markus Söder (CSU) will nicht nur den Freistaat, sondern alle Länder stärken. Im Januar ließ er auf einer CSU-Fraktionsklausur verlauten: „Zentralismus löst keine Probleme (...) Die Länder sind keine nachgeordnete Behörde des Bundes, sondern sie sind nach unserer Verfassungsidee auf gleicher Augenhöhe. Diese gleiche Augenhöhe soll es auch wieder geben.“

In einem Interview mit der „Süddeutschen Zeitung“ anlässlich des 70-jährigen Bestehens des Grundgesetzes stieß Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble (CDU) in dasselbe Horn. Er sei, zitiert die Zeitung, ein überzeugter Anhänger des föderalen Prinzips, derzeit gebe es aber „ein ziemliches Kompetenzwirrwarr und eine intransparente föderale Finanzverflechtung“. Schäuble gegenüber der „Süddeutschen“ weiter: „Der Föderalismus wird nur zukunftsfähig sein, wenn jedem Bürger klar ist, wer für was zuständig und verantwortlich ist.“

Länderparlamente nicht ausreichend eingebunden

Wirtschaftswissenschaftler André Heinemann sieht ebenfalls Verbesserungsbedarf. Das betreffe nicht etwa nur den Geburtsfehler, dass die Länderparlamente nicht ausreichend eingebunden seien. Sie hätten weder im Bundesrat eine Vertretung, noch in der Föderalismuskommission eine Stimme. Im Großen und Ganzen funktioniere der deutsche kooperative Föderalismus gut; es ergeben sich seiner Meinung nach jedoch unnötige Verwerfungen. Müßig sei beispielsweise, dass sich Bund und Länder in der Grundsteuer-Debatte verkeilten.

Nichts spreche dagegen, den Ländern die Gestaltung selbst zu überlassen. „Es gibt kein Sachargument für eine einheitliche Lösung.“ Die angestrengte Suche danach belege die Feststellung des Politik- und Rechtswissenschaftlers Fritz Scharpf, wonach im Föderalismus eine „Politikverflechtungsfalle“ angelegt sei. Sie schnappe beispielsweise durch Mischfinanzierungen und Gemeinschaftsaufgaben zwischen Bund und Ländern zu oder durch Parteiinteressen, die Länderinteressen zuwiderlaufen können.

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Baden-Württembergs Ministerpräsident Winfried Kretschmann (Grüne) spricht in der „Süddeutschen Zeitung“ von einem „überspannten unitarischen Verhalten. Alles soll immer gleich sein. Es geht gerade um eine schleichende Entwicklung unserer Bundesrepublik zum Einheitsstaat und um eine Aushöhlung der Eigenstaatlichkeit der Länder. Das müssen wir verhindern.“ Auch nach Einschätzung des Verfassungsrechtlers Schefold sind in den vergangenen Jahren Entscheidungen getroffen worden, die den Föderalismus geschwächt haben. Probleme, die die Eigenständigkeit der Bundesländer naturgemäß mit sich bringe, würden durch Lösungen auf Bundesebene aus dem Weg geräumt.

Anderswo sei mehr möglich: Niemand komme hierzulande auf die Idee, die Länder über die Einkommenssteuer entscheiden zu lassen. In der Schweiz dagegen sind die Kantone zuständig. Dennoch „halte ich viele zentralistische Lösungen in Deutschland nach den Erfahrungen zwar für bedauerlich, aber nötig“, so wolle er die Zuständigkeit des Bunds bei der Einkommenssteuer nicht infrage stellen.

"Vielfalt in Einheit"

Eine unbestimmte Sehnsucht nach einheitsstaatlichen Lösungen gebe es immer wieder, so Schefold weiter. Der Föderalismus sei in der öffentlichen Meinung wenig populär, das gelte vor allem für Bildungsfragen. Manche Bremer sind der Ansicht, dass Bremen die Freiheiten in der Bildungspolitik eher schaden als nützen. Wer mit seinen Kindern das Bundesland wechselt, sieht sich mit anderen Schulstrukturen und Methoden konfrontiert. Deshalb den Bildungsföderalismus aufzugeben, sei ein zu hoher Preis, findet Heinemann. Föderalismus bedeute schließlich „Vielfalt in Einheit“. Diese Struktur sei von großem Vorteil, wenn sie richtig genutzt und landesspezifische Besonderheiten respektiert würden. Darin ist er sich mit Dian Schefold einig: Nicht der Föderalismus sei das Problem, sondern das, was Bund und Länder daraus machen.

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